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            法治政府评估的理论与实践

             日期:2021-04-21    来源:中国社会科学网-中国社会科学报

              评估作为现代社会的发明,具有检视过往、解释现在以及瞻瞩未来的制度功能。作为法治理论的一场革命,法治评估一改法治理论抽象玄虚、思辨的传统形态,使其与客观事实结合起来,变得可测量、可感知。我国法治评估,既承继域外法治评估经验,又是法治建设发展到一定阶段的必然产物。其中,由于法治评估所具有的工具理性特色与转型时期政府主导性、推进型的法治建构模式具有天然的亲和性,因此法治政府评估伴随着法治建设的推进而得到推广和应用,并成为我国法治评估中最重要、最核心的部分。

              法治政府评估蕴含了一种社会发展理念,是建立在传统法学研究基础上采用新型评估技术与方法对不同国家或地区法治发展与实现状况进行评价和衡量的系统工程。法治量化评估方法,注重运用数据表现与民主、法治、人权相关的问题以及对法治发展的影响,顺应了国家精细化治理趋势。作为一项蓬勃发展的事业,法治政府评估在我国从无到有、从弱到强,已渐成为推进全面依法治国、实现治理现代化的重要制度创新。

              域外经验启迪并开拓视野。理论—实践谱系上,法治评估是20世纪60年代“社会指标运动”与“法律与发展运动”的发展成果,即运用统计数字、数量等社会指标或定量方法测量社会民主程度、社会福利程度、人们的主观生活态度以及描述社会变迁趋势。20世纪90年代前后,在国际政策领域,一股重视并加强法治的趋势又在世界各国兴起。越来越多的人相信,与民主、人权乃至发展这些词语相比,法治显得更加吸引人,更能化解分歧,取得共识,也相对容易嵌入各种迥然不同的社会语境。基于早期“社会指标运动”与“法律与发展运动”经验积累、政策与理论实践需要,以世界银行全球治理指数(六个聚合性测评维度之一即法治)、世界正义工程法治指数等为代表的国际法治评估在全球兴起,并且延续至今。在这一背景下,法治评估的理念与技术作为一种有益实践被引入中国。世界银行全球治理指数、世界正义工程法治指数等框架体系是对西方法治政府体制的提炼,是西方宪政体制的缩写。引入中国的法治评估理念与技术更多与中国法治现状相结合,并创新出中国特色法治政府建设指标体系以及“专家主导、政府支持”的第三方评估模式,这有助于否定“西方中心主义”的价值偏见。

              中国法治建设实践的需要。“时代课题是理论创新的驱动力。”2002年前后,一批来自法学界、社会学界和实务界的专家学者分别承担了“上海法治建设指标体系”“世界城市的法治指标”等研究课题,开启了我国法治政府评估运动先声。中国政府则在更大程度上催生了法治政府评估的开展。一方面,顶层设计的宏观指导,如国务院出台《全面推进依法行政实施纲要》,原国务院法制办研究推出《关于推行法治政府建设指标体系的指导意见(讨论稿)》等,都直接推动了全国各地法治政府评估的开展;另一方面,学术界的开创工作,也主要是响应“依法治国”“依法治市”等战略目标的要求。实际上,以2004年中国首部法治蓝皮书《中国法治发展报告NO.1(2003)》发布为肇端,法治建设的重点从最开始“热点问题”个案解读逐渐发展为对行政体制和司法改革实践研究的关注,再发展为对“国情调研”和“地方法治”等明显带有量化特色的实证研究的关注。由此,以量化评估为主要内容的法治政府评估也因其科学性与概观性逐渐得到学术界和实务部门认可或使用,并进而涌现出大量评估实践。以2005年香港法治指数率先引入为契机,2007年余杭法治指数为中继,我国法治政府评估走出了一条点面结合,由地方、行业到全国的实践之路。同时,实践与理论良性互动之下,法治政府评估作为现代治理工具,内嵌于法治建设工作,将国家治理从传统的经验式引向以科学为宗旨的现代化新阶段。

              新时代法治中国建设与法治政府评估具有高度适配性。全面依法治国,建设新时代中国特色社会主义法治体系,既需要法治理论引领,也依赖法治评估推动。借助评估,不仅可以了解政策干预的预期效果,而且可以了解非预期效果,为社会反思提供经验基础。党的十八届四中全会提出“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容,纳入政绩考核指标体系”的要求。法治政府建设指标体系是其中牵涉面最大的一部分,其设计任务紧迫而艰巨。

              法治评估不是简单地对法治发展各个方面进行数量化处理,首先要解决的是评估对象以及维度的问题。一切有效的评估体系、指标规划都需要清晰的评估对象以及维度。根据评估对象以及维度不同,我国法治评估可分为综合评估与专项评估。综合评估覆盖法治的主要维度,典型如余杭法治指数;专项评估侧重法治的某个方面,典型如中国司法透明度指数。从历时性看,综合评估是从专项评估发展而来的,同时法治政府评估日渐成为专项评估的代表。据不完全统计,到2019年底,全国已有25个省级政府出台法治政府建设指标体系,并在实践领域广泛应用。但由于缺乏全国性的法治政府建设指标体系和考核标准,虽则各地指标体系总体框架相似,但内部指标却有很大差异,只能用于本地区不同时期的法治状况考察,难以实现区域间的横向比较,更无法从整体上观测全国法治政府建设状况。因此,构建全国普遍适用的法治政府建设指标体系已成为当前的紧迫任务。

              2019年5月,中央全面依法治国委员会办公室出台《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》,并附带《市县法治政府建设示范指标体系》。这作为顶层设计,让各地法治政府建设有了统一标准和要求。但要清醒地认识到,《市县法治政府建设示范指标体系》应是各地法治政府建设的“基本版”,是对全国范围内法治政府建设的最低要求。法治政府建设实践复杂和多样,各地政治、经济、社会、文化等条件的不平衡,自然会使法治政府建设的关注点和进度有所差异和不平衡;因此,要发挥好地方积极性,鼓励地方依据顶层设计指引,根据各地法治建设的特色和重点,探索法治政府建设在地方层面的“升级版”。

              “法与时转则治。”当前,中国已经从国家统治、国家管理演变到国家治理阶段,治理概念被普遍认同,国家治理体系和治理能力更是成为中国特色社会主义制度及执行能力的集中体现。治理的基础不是控制而是协调,是多元权力的持续互动、信任合作与协调平衡。由此,国家治理往往要求党的机构、立法机构、行政机构、司法机构和社会组织共同参与、协同推进。因此,如果仅突出法治政府建设,而忽视政府与党的机构、立法机构、司法机构和社会组织的联系,将会引发新问题。余杭法治指数等综合评估对此已有探索,但其更多是“县际竞争”的产物,尚处于探索阶段,与现有法治政府建设指标体系(如浙江省政府2013年10月印发的《浙江省法治政府建设实施标准》等)缺乏纵向衔接与横向合作。因此,守正创新法治政府建设指标体系、补齐执法短板之余,更要善于把握新时代法治中国建设总目标与重要任务,秉承“大法治”理念(或者法治理解广义化),坚持全面与特色相结合、客观与主观相结合、科学与简便相结合、可计量与可比较相结合等原则,以“执政、立法、治理(执法)、司法、法治环境建设”等维度为牵引,导入法治政府建设指标体系,对法治建设领域进行全领域、多维度、体系化的评估,以界定、厘清、凝练法治建设指标体系和考核标准研究的基本范畴和方向,拓展法治建设指标体系和考核标准研究的深度和广度。

              (作者单位:浙江省社会科学院法学研究所)